所沢市議会議員 中村とおる 市議会の様子、日ごろの活動・雑感などを随時お伝えしています。

7月1日。6月定例会最終日。登壇し、市長提出議案「防犯のまちづくり推進条例制定について（PDF）」反対討論を行ないました。

もちろん、市が防犯活動を推進すること自体は大賛成なのですが、条例案は単なる理念を定めたものにとどまっており、あまりにも無意味、かつ、防犯活動を推進するどころか、市の「やったふり」に使われる懸念すらあるため、反対の意思表示をさせていただきました。

以下、討論で申し上げたことをもとに反対理由を書いておきたいと思います。

「なぜ条例なのか」について詳細な検討がなされていない

反対する理由の第1は、条例提案に至る経緯、とりわけ「なぜ条例なのか」について詳細な検討がなされていない点です。

本会議や委員会での議論を通じて示された条例提案に至る経緯は、「同趣旨の条例が県あるいは近隣自治体に存在すること」「議会において議員から制定を望む質問があったこと」等にあるようですが、自治体がそれぞれに自主立法権をもち、地域の実情に応じた条例を制定しなくてはならない地方分権時代において、同趣旨の条例が県や近隣自治体に存在することは本市における条例制定の根拠とはなりえませんし、議員からの質問についても空き家対策をはじめとする現実の問題に対する実効性ある対応や、市民等の防犯活動に対する具体的支援を求めるものであり、本議案のように理念条例の提案を求めるものではありませんでした（と、私は思っています）。

また、防犯の推進に係る計画の策定や、安全安心都市宣言のような宣言、予算措置での対応でなく、条例となった理由として、平成21年春の柳瀬地区防犯協会総会にて条例をつくるべきだという声があったとのことですが、既に同年2月23日には庁内において第1回（仮称）防犯のまちづくり条例策定検討委員会を開催して条例制定の目的等を協議しており、この声をもって条例の策定となったという答弁は矛盾しています。

委員会の場で「最初から条例制定する計画でした」との発言もありましたが、おそらく、条例にするのか、あるいは予算措置で対応するのか等といった検討はほとんどなされず、「県や近隣自治体に同趣旨の条例があるからウチも……」といった理由から条例の策定に踏み切ったのではないかと思われます。

本来、条例は何らかの政策目的のために制定するものですが（だから「政策」法務だと思うのですが）、本条例案については条例制定自体が目的になっているような感じです。

理念条例にとどまっている

第2は、本条例案が理念条例にとどまっている点です。関連予算の提出は当然ありません。

理念条例制定の是非については、一般的に、自治体の基本理念や政策を長と議会の共通意思として表明するという意義はあるとしても、その濫用は条例自身を形骸化させ、結果的に自治立法権の空洞化を招くという指摘もあり、議会・執行部ともに慎重に対応する必要があるはずです（予算の調製権や提案権がなく、条例の制定以外の方法では市政運営に直接的な影響を与えることができない議会ならまだしも、規則や要綱の制定、予算措置での対応が可能な首長以下執行部にはなおさら慎重さが求められるはずです）。本会議において桑畠議員が兼子仁・北村喜宣・出石稔共編『政策法務事典』（ぎょうせい、2008年）に書かれた「自治体の自治立法権が拡大したからといって、やみくもに条例を制定すればよいというものではない」という山口道昭・立正大学教授の言葉を引用した通りです。

総務常任委員会の協議会でも提案させていただきましたが、本来なら、自治体の立法府たる議会において、広範にわたる市民参加のもとに、例えば、市に防犯に係る計画の策定を義務付けたり、具体的な予算措置を明記する等、より実効性のある条例に進化させなければならなかったはずです。

役にたたない条例になっている

ですから、率直に考えて、本条例案は現在ボランティアで防犯活動をして下さっている個人・団体の方々にとって、ほとんど無意味あるいは役にたたない条例となっています。条例制定を望んだとされる柳瀬地区防犯協会の方、議会の質問で訴えた各議員は本当に理念や責務のみを定める条例の制定を求めていたのでしょうか。私はそうではないと考えています。おそらくは、防犯活動に係る具体的でより実効性のある支援を条例に規定することを求めていたのだと思います。このことが今回市長から提案された条例案に盛り込まれていないことが非常に残念でなりませんでした。

20日、総務常任委員会にて3月定例会より継続審査となっていた包括外部監査制度導入のための条例が付帯決議つきの全会一致で可決されました。

定例会中の委員会審査はもちろん、閉会中の2回の審査と、既に外部監査制度を導入している八王子市への視察を経ての可決です。

可決までの間、私は委員会の決定と同様、一貫して継続審査を主張してきました。

包括外部監査制度とは、現状の監査委員監査とはべつに、市長が弁護士や公認会計士などの専門家から監査人を指定し、議会の議決を経た後、監査人が自らの判断で毎年一つ以上のテーマを設定して監査を行うというものです。一見、外部の専門家による監査を受けることは良いことではないかと思うのですが、この議案には3月定例会での委員会審査時からずっとある種の違和感を感じていました。この違和感を自分のなかで概念化するまでかなり時間がかかってしまったのですが、要は、執行部の提案した外部監査制度は「住民に開かれていない」ものとなっていることが私の抱えていた違和感の根源にあったようです。

自治体の外部監査制度には上述の包括外部監査と住民や議会、首長が特定のテーマを定めて外部に監査を要求することができる個別外部監査があります。

参考：函館市ホームページ「外部監査制度」

しかし、今回の条例案には個別外部監査の規定はありませんでした。

包括外部監査制度の導入目的は「財務執行に係る透明性の強化（議案書提案理由より）」を図り、行財政改革を推進することにあると思うのですが、この目的に対して、最も力を発揮し、その結果に最も影響を受ける、公共サービスの受益者であると同時に負担者である住民の関与や視点がないのです。法的には個別外部監査という住民参加可能な制度が準備されているにもかかわらずです。

「個別外部監査まで導入すると、これに要する事務量に対して組織が追いつかない」「全国的にも個別外部監査を行った事例は少ない」などといったことが今回、個別外部監査を導入しなかった主な理由のようですが、外部監査を導入している自治体のほとんどは包括外部監査・個別外部監査のセットあるいは個別外部監査のみの導入となっています。本市のように包括外部監査のみを導入している自治体はごく少数です。

参考：全国都市監査委員会ホームページ「外部監査制度導入都市一覧」

もちろん、弁護士や公認会計士などの専門家の力を借りなくては解決が難しい課題はあると思います。しかし、同じく住民も地域の専門家であるはずです。だから、補完性・近接性の原則や、自己決定・自己責任、直接請求という原理や制度があり、「地域のことは地域を一番よく知る住民が～」ということがいわれるのだと思うのです。

私は、財務執行の透明化の強化や行財政改革において、この住民の関与や視点を利用しないのは非常にもったいないですし、制度としては不完全という印象が否めませんでした。

ということで、委員会では村上委員と私が発議者になり、包括外部監査導入の有効性を認めつつも、「条例公布後は個別外部監査を導入すること」という付帯決議を提案し、議案とともに全会一致で可決となった次第です。

そもそも自治体の主権者は住民です。かつ、国政とは異なり、地方自治には、法制度上、多くの直接民主主義的手段が用意されているのです。専門家の力を借りることも時には必要ですが、自治体は住民のものであり、主体的な住民の行動によって変化（改革）していく。団体自治だけでなく住民自治の強化が叫ばれている現在だからこそ、この視点を大切にしたいと思うのです。

平成21年6月定例会の一般質問でとりあげた保育料の徴収に関する規則の条例化についてまとめておきたいと思います。

「なぜ条例化が必要か」については後ほど論じますが、その前に近隣市の状況を確認しておくと、

• 入間市――保育所保育料の徴収に関する規則
• 狭山市――保育料の徴収に関する規則
• 飯能市――保育料の徴収に関する規則
• 日高市――保育料の徴収に関する規則
• 新座市――保育料徴収条例
• 川越市――保育の実施及び保育料に関する条例
• ふじみ野市――保育料の徴収に関する規則

となっており、保育料を条例、規則のどちらで定めているのかは自治体によってまちまちなようです。

規則で定める根拠は、保育料が児童福祉法に直接根拠を有する負担金であり、税の性格に近い分担金や、公の施設の利用の対価である使用料、応益負担である手数料には該当しないからということにあるようです。一般質問時の答弁も（本市も規則で定めていますから）、当然同様のものでした。

しかし、保育料のように法律で強制徴収が認められているものは、これが分担金なのか使用料なのかなどといったことを問題にするのでなく、法律留保の原則や財政民主主義（憲法83条）の考え方を適用するのが相応しいと考えます。

また、保育料決定通知書に書かれているように、決定に不服がある場合は市長に対して異議申立てができるわけですから、決定は一種の行政処分とみることもできます。行政処分は「法律または条例に基づく公権力の行使」ですから、規則ではなく条例にその根拠を置く必要があるはずです。

さらに、保育料の基準は、国の通知「児童福祉法による保育所運営費国庫負担金について」のなかにあるわけですが、通知の表題が示す通り、そもそも保育料の基準は国負担金の算定のための基準であり、三位一体改革以降、公立保育園に対する負担金は廃止されたわけですから、この基準の意義は薄らいでおり、自治体は自己責任・自己決定のもとに保育サービスの需給バランスを考慮し、住民合意という意味合いのある条例で保育料を決定していくことが求められていると考えます。

最後に、地方自治法228条の「分担金、使用料、加入金及び手数料に関する事項については、条例でこれを定めなければならない」は、「負担金だから条例じゃなくてよい」と解釈するのではなく、「市民に金銭の負担を求める場合は、条例で決める」と解釈するのが、分権時代の自治体として相応しいのではないかと思います。

平成19年に地方分権推進委員会が出した「中間的な取りまとめ」では「地方政府の確立」を「自治行政権、『自治立法権』、自治財政権を有する完全自治体を目指す取組みである」としています。

当麻市長も20年度3月定例会では、この報告から「地方政府」という文言を引用し、ご自身の施政方針を述べていました。そういう市長だからこそ、こうしたことにも意識的に取り組んでいただけたらと思います。