あけましておめでとうございます。
以下、地元ローカル紙の新年特集号に寄稿したものです。
しばしば話題となる議員定数とこれに関する市民参加について所感を述べたものです。
所沢だけでなく、自治体や自治体議会に携わる人たちは常々「市民参加・市民協働」ということばを口にしますが、実は本当に重要かつ世論によってしか根拠づけることができない事柄については、市民参加・市民協働を行わずに決めてしまうことが多いという皮肉をこめて議員定数のあり方を述べてみました。
本当は文章の最後にこのことをたっぷり書きたかったのですが、いささか過激になってしまいますので、自重し、前向きな終わり方にしてみました。
ですので、いつものように中途半端な感が否めませんが、以下掲載します。
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自治体議会の議員定数を規定する法的根拠は地方自治法にある。同法91条は人口規模に応じた上限定数を定めており、その範囲内において自治体は条例により定数を決めることとされている。
所沢の場合は「人口三十万以上五十万未満の市」に該当し、上限定数は46となるが、平成2年9月定例会において、所沢市議会の議員の定数を減少する条例を改正し、現在の定数36となっている（注1）。
昨年の12月定例会では、市長以下特別職の給料引き下げについての議論に端を発し、各会派から今後の定数についての提案がなされた。費用弁償を廃止し定数を4増とするもの、6減とするもの、2減とするものの3つの提案がなされたが、いずれも可決には至らなかった。
一般的には、定数が増えると、当選のハードルが低くなり、知名度や地盤のない候補の当選する機会が増え、その分だけ新しい声や少数意見が議会に反映されるといわれており、また、定数が減となれば、財政負担が軽くなることはもちろん、議員の権限と責任が相対的に大きくなり、審議の充実と効率化が期待できるといわれている（注2）。
しかし、定数を増やしたことにより、本当に新しい声や少数意見が議会に反映されるようになったのか、あるいは、定数を減じたことにより、本当に審議の充実と効率化がなされたのかについての実証的研究は未だかつてなされてはいない。「議員定数については、理論的な根拠や合理的な基準がない（注3）」のが実態である。
上述の理由から、とりわけ、定数の減に関する提案は、削減数について明確な根拠が示されないままに、議会内の党派的戦術や議員個人のパフォーマンスに用いられることも少なくない。このような状況を、所沢市行政経営推進委員会の委員長も務める廣瀬克哉・法政大学教授は次のように述べている。「（議会改革というとき）議員定数の削減ばかりが注目を集め、議員自らが大幅な定数削減を提案して『痛みのある改革を実現した』と自賛し、有権者もそれには異を唱えないという自虐の構造が広まっている（注4）」と。
以上をふまえたとき、私は、議会単独で定数を論じるのではなく、定数の決め方や基準について、市民・議会間の合意形成を図る必要があるのではないかと考えている。
昨年、北海道栗山町は全国初となる議会基本条例を制定し、議員定数の改正に当たっては、行財政改革の視点だけでなく「議員活動の評価等に関して町民の意見を聴取する」姿勢を明確に規定した（注5）。また、茨城県守谷市のパブリック・コメント（意見公募）手続要綱は、市の基本的な施策等の策定・変更についてパブリック・コメント手続を実施するものとし、その対象として議員定数条例を位置づけている（注6）。
所沢市においても、現在、自治体運営の基本原則を定めるまちづくり基本条例（自治基本条例）の策定作業が進行中である。議会の市民に対する説明責任を果たすためにも、市民と議会がコミュニケーションをとりながら、議員定数の根拠や基準について調査・検討し、策定中のまちづくり基本条例や、将来的には制定が視野に入るであろう議会基本条例に条文として盛り込むことが大いに期待される。
（注1）ちなみに、県内人口上位10市の議員定数と削減率は表の通り。
（注2）定数の増減には、当然、デメリットも存在する。定数の増は、議員に係る経費を一定とすれば、財政負担を重くするし、定数減は議員の固定化をもたらすとされる。また、定数減については、昨今の経済状況もあり、行財政改革の議会版とみる傾向があるが、一般会計予算に占める議会全体の経費の割合（議会費）は、ほとんどの自治体で1%にも満たない。もっとも、この1%を多いとみるのか、少ないとみるのかについては、判断の分かれるところである。
（注3）大森彌『新版 分権改革と地方議会』（ぎょうせい、2002年）p.74。
（注4）自治体議会改革フォーラム編『変えなきゃ！議会「討論の広場」へのアプローチ』（生活社、2007年）p.11。
（注5）栗山町議会基本条例16条2項。
（注6）守谷市パブリック・コメント（意見公募）手続要綱4条1号。
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21日〜22日にかけて議会運営委員会の視察が行われ、議会基本条例を制定した三重県伊賀市を訪れた。
伊賀市では平成16年に自治基本条例が制定。その5条2項に「分野別の基本条例の制定に努める」と定められ、また、当時の議長が議長選挙の公約として議会基本条例の制定を約束したことから、これらを受け、条例の策定に着手した。
制定過程では、議長の諮問機関として「議会のあり方検討委員会」が設置。同委員会を中心に市民や団体との交流・意見聴取が行われ、パブリックコメントを経て、平成19年に制定された。
視察ではこの条例のなかでもとくに注目すべきである「議会報告会」と「政策討論会」の開催について多くの質問がなされた。
（議会報告会）
第7条 議会は、市政の諸課題に柔軟に対処するため、市政全般にわたって、議員及び市民が自由に情報及び意見を交換する議会報告会を行うものとする。
（伊賀市議会基本条例より）
実際の議会報告会は、実施要綱に基づき、議員を5〜6人の班に分け、定例会毎に小学校区単位での報告会を行っている。報告会は、ほとんどの場合、2部構成となり、前半では定例会における議案審査の報告、後半は幅広く市政全般について市民との懇談が行われる。
議会として活動であり、市民から発言を求められた場合以外は、議員個々の意見、見解は述べないこととされている。
（政策討論会）
第12条 市政に関する重要な政策及び課題に対して、議会としての共通認識の醸成を図り、合意形成を得るため、政策討論会を開催する。
（伊賀市議会基本条例より）
（討論会）
第4条 討論会は、座長が招集し、これを主催する。
2 討論会で意見集約された事項は、議会として行政へ対応方を要請できるものとする。
（議会政策討論会設置要綱より）
議会として政策を実行していくための議員同士の意見集約の場であり、集約された事項は議会として行政へ対応方を要請することができる。
実際、議会としてこの権限を利用し、新たに設置予定の認定こども園候補地について「見直すべき」との要請がなされ、市長はこの問題について全員協議会を開催してほしいと議会に要請をしていきたという。
「議会報告会」「政策討論会」に共通する特筆すべき点は、「議会」と「議員」を明確に区別していることである。
二元代表制の一翼を担うのは「議員」ではなく「議会」である。一般質問などでみられる議員の発言はあくまでも一議員の発言であり、それ以上でも以下でもない。しかし、議会全体での意思は法例でも担保されているし、その意思に対して議会は責任を負い、行政にも政治的責任を課すことになる。
かつての越阪部議長は所沢市議会の定数36をとり、「36人一学級」ということばをよく使っていたのだが、おそらく所沢を含むほとんどの自治体議会でも「議会」と「議員」の区別が明確にされていないままに通常の議会運営が行われているのが実情ではないであろうか。
策定過程にある所沢の自治基本条例、そして、将来的には制定が視野に入る議会基本条例にこのようなこと盛り込む必要性をあらためて感じさせていただいた。
議会基本条例の制定については、北海道栗山町、そして、今回訪れた伊賀市が有名であり、伊賀市も全国からの視察が殺到しているとのこと。
お忙しいなかを対応して下さった伊賀市議会の事務局の皆さまにはあらためて感謝を申し上げたい。
ローカル紙「日刊新民報」の夏期特集号に寄稿したものです。
一般質問など、地方議会のもつ行政監視機能が注目されがちですが、本来、地方議会は立法機関あって、条例を立案、制定することが仕事ではないのかということを言いたかったのですが、中途半端で少々かたい文章となってしまいました。
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地方分権一括法が施行されて7年が経過し、最近では道州制の議論や三位一体改革が話題となるなど、地方分権ということばが聞かれるようになって久しい。
この間、地方政府（首長・議会）の権限は徐々に拡大し、まだ課題は山積しているとはいうものの、制度的には地域の実情に合わせたまちづくりや行政サービスの提供など、自治体独自の取り組みを行うことが可能となってきた。
一方、この分権の流れに反して、地方議会に対する市民の目は依然として厳しい。今年4月に行われた第16回統一地方選挙の平均投票率は都道府県55.25％、市55.32％、町村71.49％といずれも過去最低を更新し、議員の定数や報酬など、議員の待遇についての不満や誤解とともに、議会不要論までがささやかれている現状である。
「議会に対する信頼を回復するためにはどうしたらよいのだろうか」と考えるとき、当然、上述の問題を避けて通ることはできないが、私は、本来、議会は立法機関であり、この機能こそ、もっと注目されるべきであると考えている。
以下では、議会が地方の法律である条例の制定権をもつ法的根拠と、近年の議員提案による条例制定状況を改めて確認してみたい。
憲法93条2項は、首長と議員の直接選挙を定めており、自治体は、国の一元的な代表性（議院内閣制）とは異なり、首長と議会がそれぞれ独立して住民を代表する二元代表制を採用しており、地方自治法96条は、条例の制定・改廃、すなわち立法を議会の権限とし、同法138条の2にみられるように、首長を執行機関として明確に位置づけている。
また、同法90条及び91条では、議会の議員定数の上限を定めており（これが議員定数の唯一の法的根拠となっている）、地方議会の機能の一つとされている行政監視機能の行使のみについていえば、議員の数は少人数の有識者でも十分と考えられ、立法機能をはじめとする政策立案機能の発揮こそが同条の趣旨であるとも解釈できる。
さらに、地方分権一括法の施行は、首長を国の機関とみなし、国の事務を自治体に行わせる機関委任事務制度を廃止し、議会権限の及ばなかった自治体の事務をなくすとともに、議員の議案提出権を議員定数の8分の1以上から12分の1以上へと緩和した（112条2項など）。
また、昨年の地方自治法改正では、第28次地方制度調査会の答申をふまえ、議会内に設置される委員会にも議案の提出権を認めた（109条7項など）。
このような状況のもと、まだ数は少ないながら、議会のもつ立法機能を活用し、首長以下執行機関（行政）に対して地域独自の施策を義務づける議会も増加してきている。例えば、安全・安心な農産物の供給や食育の推進などを柱とした「えさし地産地消推進条例（岩手県旧江刺市）」や、子どもたちを地域一体で育てることなどを目的とした「秋田市子ども条例」、市民・行政・議会が協働でまちづくりを進めるためのルールや仕組みを定めた「四日市市市民自治基本条例（理念条例）」などである。
これら議員提案の条例に共通する特筆すべき点は、市民アンケートの活用や市政モニター制度の創設など、市民と議会が一体となり、条例を作成していることである。
確かに、国会とは異なり、地方議会は「唯一の立法機関」ではない。また、議員提案の条例の成立には、思想・信条の異なる議員同士による政策調整の難しさや、議会を支える政策法務スタッフの不足、議員の資質や意識の問題など、多くの困難も抱えている。
翻って、本市について考えると、議員提案により平成9年に全国で初めて制定されたダイオキシン条例（「ダイオキシンを少なくし所沢にきれいな空気を取り戻すための条例」）は、議会独自の条例として、多くの地方自治関連の書籍にもとり上げられており、議員提案による条例制定のモデルケースとなっている。
地方分権の進展は、自治体の自主・自立性を高めると同時に、議会の機能と責任をますます大きなものとすることに疑いはない。
議会の改革・活性化が叫ばれる現在であるからこそ、私たち議員は議会のもつ本来の立法機能を自覚し、市民協働のもと、条例制定を通じて自治体の政策に関与していく必要性を改めて認識すべきではないであろうか。
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