あらためて地方分権を考える(寄稿)

いつものようにローカル紙に寄稿したものを掲載させていただきます。

今回は法律論的な立場から今までと今後の地方分権についてまとめて(?)みました。

以下、掲載します。

国・地方の関係を「上下・主従」から「対等・協力」に改める地方分権一括法が施行され11年が経過した。この間、たとえば2004年には国・地方間の財政制度改革である三位一体改革が行われ、また、現政権与党である民主党は先の総選挙において地方分権改革をマニフェストの「1丁目1番地」として掲げ、これに国・地方の協議の場や自治体への一括交付金制度の創設を盛り込むなど様々な改革を行っている。

しかし、「では、本当に分権改革が進展し、市民生活が(良い方向か悪い方向かはともかく)変わったのか」といえば、そうでもない。少なくとも、そうした実感はないというのが、多くの市民がもっている印象だろう。

では、翻って「わが国はもともと中央集権国家だったのか」といえば、これも実は、そうでもない。

思想的にはすでに明治初期において福沢諭吉が『分権論』を著し、国は軍事、外交、貨幣を扱い、地方は人民の幸福、警察、道路橋梁堤防、学校社寺遊園、衛生を扱うべきと説いていたし、もともとわが国の地方自治制度はイギリスなどアングロ・サクソン系諸国のそれに比べ、国・地方の役割分担が不明確であって、権限の幅においては自治体にかなりの自由があったのである。

こうした状況のなか、地方分権一括法施行以前にあっても、全国の自治体は、国の動向に関わりなく、市民の行政需要に応えるため、あるいは、市民生活を守るために様々な取り組みを行ってきた。

たとえば、兵庫県川西市や東京都武蔵野市に端を発し、各地で制定された宅地開発指導要綱である。

1960年代、高度経済成長に伴う地方から都市部への人口流入が宅地開発を急激に進行させ、日照公害をはじめとする様々な都市問題を引き起こした。本来、こうした問題には国の法律である都市計画法で対応しなければならないのだが、当時の同法は内容的に不充分であり、また、旧地方自治法には土地利用規制権限が自治体にはないと解釈される条文もあったことから、法律や条例に基づかない宅地開発指導要綱を制定し、開発事業者に任意の協力を求めながら乱開発を防止した。今でこそ批判も多い要綱行政だが、当時としては画期的な政策のひとつであった。

また、同じ頃、東京都は、いわゆる工場公害問題に際し、全国画一の規制であった旧大気汚染防止法では市民の健康を守ることができないと、法律との抵触をも辞せず、工場の設置や大気中の有害物質濃度に関して同法を上回る独自の規制を加えた公害防止条例を制定した。同条例には当初「企業の経済活動を阻害する」との批判もあったが、世論の後押しで成立、結果的には1970年に開かれた「公害国会」において、旧大気汚染防止法が条例による上乗せ規制を認めるかたちで改正されたのである。自治体の政策(条例)が国(法律)を動かした(改正させた)先進的な取り組みである。

この2例以外にも自治体が国に先んじて行った取り組みは多数存在する。本市におけるダイオキシン関連2条例の制定や、近年、全国の自治体で行われている子ども医療費無料化施策もそうであろう。

元来、自治体行政は、自治体を国の「下請け機関」とみなす機関委任事務制度の存在もあって、国の「末端行政」だと言われ続けてきた。しかし、上述の通り、地方分権一括法施行以前にあっても、とりわけ市民に身近な課題について、自治体は国の「末端行政」ではなく、時代の「先端行政」であり続けてきたのである。

ところで、憲法94条は「地方公共団体は(中略)法律の範囲内で条例を制定することができる。」と規定し、これを受けて、地方自治法14条1項には「普通地方公共団体は、法令に違反しない限りにおいて(中略)条例を制定することができる。」とある。これらの規定を文字通りに読めば、法律がすでに規制している事項を条例で規制することは許されないこととなる。他方、同じく憲法92条には「地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。」ともあり、同条の考え方を適用すれば、「地方自治の本旨」に基づかない法律は条例との抵触を考慮するまでもなく違憲となる。

一般的に「地方自治の本旨」とは、国から独立した自治体が自己の判断と責任において施策を執行するという「団体自治」の原則と、これらの施策はその自治体の住民の意思に基づいて行うべきとする「住民自治」の原則からなると解されているが、これからの地方分権を考える上においても、市民生活に則しつつ「地方自治の本旨」の意味・内容を深化させる取り組みが大切である。

公害防止条例を制定した東京都の事例はまさに「地方自治の本旨」に「市民の健康を守る」という新たな意味を付与し、憲法92条の観点から旧大気汚染防止法を改正させ、地方分権を進展させた格好の事例なのである。

以上

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